헌법재판소 2021. 1. 28. 2020헌마264 등 [선거운동기간 중 인터넷게시판 실명확인 사건]
주문
1. 구 공직선거법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 구 공직선거법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 공직선거법(2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정된 것) 제82조의6 제1항, 구 공직선거법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제3항, 공직선거법(2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정된 것) 제82조의6 제3항, 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제82조의6 제4항, 제6항, 제7항, 구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정되기 전의 것) 제261조 제3항 제3호, 공직선거법(2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정된 것) 제261조 제3항 제4호, 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제261조 제6항 제3호는 모두 헌법에 위반된다.
2. 청구인 주식회사 □□, 청구인 추○○의 나머지 심판청구를 각 각하한다.
이유
1. 사건개요
가. 2018헌가16
제청신청인 주식회사 ○○은 인터넷신문 ‘△△’를 운영하며 인터넷 콘텐츠 제공 및 제작업을 하는 법인이다.
제청신청인은 제20대 국회의원선거 선거운동기간인 2016. 3. 31.부터 2016. 4. 12.까지 당해 인터넷홈페이지의 게시판 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 정보를 게시할 수 있도록 하면서도 행정자치부장관 또는 신용정보업자가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하지 않았다. 서대문구 선거관리위원회 위원장은 2016. 4. 22. 제청신청인에게 과태료 9,500,000원을 부과하였고, 이에 대하여 제청신청인은 2016. 4. 29. 이의제기를 하였다. 서울서부지방법원은 2017. 7. 31. 약식결정으로 제청신청인에게 과태료 9,500,000원을 부과하였고, 이에 대하여 제청신청인은 2017. 10. 25. 이의신청을 하였다(서울서부지방법원 2016과44).
제청신청인은 제19대 대통령선거 선거운동기간인 2017. 4. 17.부터 2017. 5. 8.까지 당해 인터넷홈페이지의 게시판 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 정보를 게시할 수 있도록 하면서도 행정자치부장관 또는 신용정보업자가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하지 않았다. 서대문구 선거관리위원회 위원장은 2017. 5. 17. 제청신청인에게 과태료 10,000,000원을 부과하였고, 이에 대하여 제청신청인은 2017. 6. 5. 이의제기를 하였다. 서울서부지방법원은 2017. 9. 6. 약식결정으로 제청신청인에게 과태료 10,000,000원을 부과하였고, 이에 대하여 제청신청인은 2017. 10. 25. 이의신청을 하였다(서울서부지방법원 2017과59).
제청신청인은 당해 사건 재판 계속 중인 2017. 12. 1. 제청법원에 구 공직선거법 제82조의6 제1항, 구 공직선거법 제261조 제3항 제3호, 공직선거법 제261조 제3항 제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였고, 제청법원은 2018. 8. 8. 위 제청신청을 받아들여 위헌법률심판제청을 하였다(서울서부지방법원 2017카기1968).
나. 2018헌마456
청구인 황○○는 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거의 유권자이다.
구 공직선거법 제82조의6 제1항, 공직선거법 제82조의6 제6항, 제7항에 따르면 인터넷언론사는 선거운동기간 중인 2018. 5. 31.부터 2018. 6. 12.까지 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 정보를 게시할 수 있도록 하는 경우에는 행정안전부장관 또는 신용정보업자가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하여야 하고, 인터넷언론사는 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 “실명인증”의 표시가 없는 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의 정보가 게시된 경우에는 지체 없이 이를 삭제하여야 하며, 인터넷언론사는 정당·후보자 및 각급선거관리위원회가 위 정보를 삭제하도록 요구한 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다.
위 청구인은 2018. 5. 3. 위 조항들이 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다.
다. 2020헌마406
청구인 주식회사 □□은 인터넷신문 ‘□□’을 운영하는 법인이고, 청구인 추○○은 2020. 4. 15. 실시된 제21대 국회의원선거의 유권자이다.
공직선거법은 제82조의6 제1항에 이어 같은 조 제3항에서 행정안전부장관 및 개인신용정보업자로 하여금 실명인증자료를 실명인증을 받은 자 및 인터넷홈페이지별로 관리하고 중앙선거관리위원회가 그 자료의 제출을 요구하는 경우에는 이에 따르도록 규정하고, 같은 조 제4항에서는 인터넷언론사로 하여금 같은 조 제1항에 따른 정보등이 게시된 경우 홈페이지 게시판 등에 “실명인증” 표시가 나타나도록 하는 기술적 조치를 취하도록 규정하고 있다.
위 청구인들은 구 공직선거법 제82조의6 제1항, 공직선거법 제82조의6 제6항, 제7항과 아울러 구 공직선거법 제82조의6 제3항, 공직선거법 제82조의6 제4항, 그리고 인터넷언론사에 대한 과태료 부과의 근거조항인 공직선거법 제261조 제3항 제4호, 공직선거법 제261조 제6항 제3호가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 2018헌가16 사건의 심판대상은 구 공직선거법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정되기 전의 것) 제261조 제3항 제3호, 공직선거법(2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정된 것) 제261조 제3항 제4호가 헌법에 위반되는지 여부이다.
나. 2018헌마456 사건의 심판대상은 구 공직선거법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제82조의6 제6항, 제7항이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 2020헌마406 사건의 심판대상은 구 공직선거법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 제3항, 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제82조의6 제4항, 제6항, 제7항, 공직선거법(2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정된 것) 제261조 제3항 제4호, 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제261조 제6항 제3호가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
다. 한편 이 사건 심판청구 이후 개정되어 현재 시행 중인 공직선거법(2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정된 것) 제82조의6 제1항, 제3항은 일부 자구상의 표현만 다를 뿐 그 내용은 위 각 구 공직선거법 제82조의6 제1항, 제3항과 같다. 따라서 개정 공직선거법(2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정된 것) 제82조의6 제1항, 제3항 또한 그 위헌 여부에 관하여 위 각 구법 조항들과 결론을 같이할 것이 명백하다고 할 것이므로 법질서의 정합성과 심판경제를 위하여 이 사건의 심판대상에 포함한다(이하 각 구 공직선거법 제82조의6 제1항, 공직선거법 제82조의6 제1항, 제4항, 제6항, 제7항을 합하여 ‘실명확인 조항’이라 하고, 구 공직선거법 제82조의6 제3항, 공직선거법 제82조의6 제3항을 합하여 ‘실명인증자료 관리조항’이라고 하며, 구 공직선거법 제261조 제3항 제3호, 공직선거법 제261조 제3항 제4호, 공직선거법 제261조 제6항 제3호를 합하여 ‘과태료 조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다). 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
구 공직선거법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되기 전의 것)
제82조의6(인터넷언론사 게시판·대화방 등의 실명확인) ① 인터넷언론사는 선거운동기간 중 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보(이하 이 조에서 “정보등”이라 한다)를 게시할 수 있도록 하는 경우에는 행정자치부장관 또는 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」 제2조 제4호에 따른 신용정보업자(이하 이 조에서 “신용정보업자”라 한다)가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다. 다만, 인터넷언론사가 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제44조의5에 따른 본인확인조치를 한 경우에는 그 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 한 것으로 본다.
구 공직선거법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정되기 전의 것)
제82조의6(인터넷언론사 게시판·대화방 등의 실명확인) ① 인터넷언론사는 선거운동기간 중 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보(이하 이 조에서 “정보등”이라 한다)를 게시할 수 있도록 하는 경우에는 행정안전부장관 또는 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」 제2조 제4호에 따른 신용정보업자(이하 이 조에서 “신용정보업자”라 한다)가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다. 다만, 인터넷언론사가 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제44조의5에 따른 본인확인조치를 한 경우에는 그 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 한 것으로 본다.
③ 행정안전부장관 및 개인신용정보업자는 제1항 및 제2항의 규정에 따라 제공한 실명인증자료를 실명인증을 받은 자 및 인터넷홈페이지별로 관리하여야 하며, 중앙선거관리위원회가 그 실명인증자료의 제출을 요구하는 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다.
공직선거법(2020. 2. 4. 법률 제16957호로 개정된 것)
제82조의6(인터넷언론사 게시판·대화방 등의 실명확인) ① 인터넷언론사는 선거운동기간 중 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보(이하 이 조에서 “정보등”이라 한다)를 게시할 수 있도록 하는 경우에는 행정안전부장관 또는 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」 제2조 제5호 가목에 따른 개인신용평가회사(이하 이 조에서 “개인신용평가회사”라 한다)가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다. 다만, 인터넷언론사가 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제44조의5에 따른 본인확인조치를 한 경우에는 그 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 한 것으로 본다.
③ 행정안전부장관 및 개인신용평가회사는 제1항 및 제2항의 규정에 따라 제공한 실명인증자료를 실명인증을 받은 자 및 인터넷홈페이지별로 관리하여야 하며, 중앙선거관리위원회가 그 실명인증자료의 제출을 요구하는 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다.
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)
제82조의6(인터넷언론사 게시판·대화방 등의 실명확인) ④ 인터넷언론사는 제1항의 규정에 따라 실명인증을 받은 자가 정보등을 게시한 경우 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 “실명인증” 표시가 나타나도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다.
⑥ 인터넷언론사는 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 “실명인증”의 표시가 없는 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의 정보등이 게시된 경우에는 지체 없이 이를 삭제하여야 한다.
⑦ 인터넷언론사는 정당·후보자 및 각급선거관리위원회가 제6항의 규정에 따른 정보등을 삭제하도록 요구한 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다.
구 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정되고, 2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정되기 전의 것)
제261조(과태료의 부과·징수 등) ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다.
3. 제82조의6 제1항을 위반하여 기술적 조치를 하지 아니한 자
공직선거법(2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정된 것)
제261조(과태료의 부과·징수 등) ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다.
4. 제82조의6 제1항을 위반하여 기술적 조치를 하지 아니한 자
공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것)
제261조(과태료의 부과·징수 등) ⑥ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자는 300만 원 이하의 과태료를 부과한다.
3. 제82조의6 제6항을 위반하여 실명인증의 표시가 없는 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보를 삭제하지 아니한 자
[관련조항]
공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)
제8조의5(인터넷선거보도심의위원회) ① 중앙선거관리위원회는 인터넷언론사 [「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조(정의) 제4호에 따른 인터넷신문사업자 그 밖에 정치·경제·사회·문화·시사 등에 관한 보도·논평·여론 및 정보등을 전파할 목적으로 취재·편집·집필한 기사를 인터넷을 통하여 보도·제공하거나 매개하는 인터넷홈페이지를 경영·관리하는 자와 이와 유사한 언론의 기능을 행하는 인터넷홈페이지를 경영·관리하는 자를 말한다. 이하 같다]의 인터넷홈페이지에 게재된 선거보도[사설·논평·사진·방송·동영상 기타 선거에 관한 내용을 포함한다. 이하 이 조 및 제8조의6(인터넷언론사의 정정보도 등)에서 같다]의 공정성을 유지하기 위하여 인터넷선거보도심의위원회를 설치·운영하여야 한다.
제82조의6(인터넷언론사 게시판·대화방 등의 실명확인) ② 정당이나 후보자는 자신의 명의로 개설·운영하는 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 정보등을 게시할 수 있도록 하는 경우에는 제1항의 규정에 따른 기술적 조치를 할 수 있다.
⑤ 인터넷언론사는 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에서 정보등을 게시하고자 하는 자에게 주민등록번호를 기재할 것을 요구하여서는 아니된다.
3. 제청법원의 위헌제청이유 및 청구인들의 주장
가. 제청법원의 위헌제청이유
심판대상조항이 실명인증을 요구하는 선거운동기간이 정치적 표현의 자유를 행사하는 데 가장 긴요한 기간인 점, 표현의 자유 보장이 민주주의의 근간이 되는 헌법적 가치라는 점을 고려하면, 익명표현의 자유를 제한하는 데 따르는 불이익이 선거의 공정성 유지라는 공익보다 결코 더 작다고 할 수는 없다. 따라서 심판대상조항은 인터넷언론사 게시판 이용자의 표현의 자유를 침해하고, 그로 말미암아 인터넷언론사의 언론의 자유 역시 침해한다는 합리적인 의심이 든다.
나. 청구인들의 주장
실명확인 조항은 “인터넷언론사”의 범위가 모호하고, 정당·후보자에 대한 “지지·반대”의 의미를 판단할 명확한 기준이 없으므로 명확성원칙에 위배된다.
심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반하여 인터넷언론사 게시판 등 이용자가 선거운동기간 중 익명으로 정치적 표현을 할 자유를 침해하고, 또한 행정안전부장관 및 신용정보업자로 하여금 실명인증자료를 관리하도록 하고 중앙선거관리위원회가 요청하는 경우 지체 없이 그 자료를 제공하도록 하고 있어 인터넷언론사 게시판 등 이용자의 개인정보자기결정권도 침해한다.
4. 적법요건에 관한 판단(2020헌마406)
헌법소원심판이 적법하려면 청구인 자신이 공권력 작용에 대하여 스스로 법적으로 관련되어야 하므로, 청구인이 공권력 작용에 대하여 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련될 뿐인 경우에는 그 헌법소원심판 청구는 부적법하게 된다(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133; 헌재 1997. 3. 27. 94헌마277 등 참조). 법률에 의한 기본권 침해의 경우에는 그 법률의 직접적인 수규자가 아닌 제3자는 특별한 사정이 없는 한 기본권 침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289; 헌재 2007. 5. 31. 2005헌마1132 참조).
가. 청구인 주식회사 □□의 심판청구 중 구 공직선거법 제82조의6 제3항에 대한 부분
위 조항은 행정안전부장관 및 신용정보업자로 하여금 공직선거법 제82조의6 제1항, 제2항에 따라 제공한 실명인증자료를 실명인증을 받은 자 및 인터넷홈페이지별로 관리하여야 하며, 중앙선거관리위원회가 그 실명인증자료의 제출을 요구하는 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다고 규정하고 있다. 위 조항은 인터넷언론사를 수범자로서 규율하려고 의도한 것이 아닐 뿐만 아니라, 실명인증자료의 수집·보관과 관련된 기본권인 개인정보자기결정권의 측면에서도 청구인 주식회사 □□에게 미치는 영향이 없다. 따라서 청구인 주식회사 □□과 같은 인터넷언론사를 위 조항과 법적으로 관련시킬 수 없으므로, 청구인 주식회사 □□의 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성을 인정할 수 없다.
나. 청구인 추○○의 심판청구 중 공직선거법 제261조 제3항 제4호 및 공직선거법 제261조 제6항 제3호에 대한 부분
위 조항들은 인터넷언론사가 공직선거법 제82조의6 제1항에 따른 실명확인 조치 및 실명인증 받은 정보등에 대한 실명인증표시 조치를 하지 않은 경우 그에 대한 과태료 부과의 근거가 되는 조항으로 인터넷언론사 게시판 등 이용자인 청구인 추○○에게 직접 적용되지 않는다. 설령 인터넷언론사에 대한 과태료 부과로 인하여 청구인 추○○과 같은 게시판 등 이용자가 불편을 겪는다고 하더라도 이는 간접적이고 사실적인 불이익에 불과하므로, 청구인 추○○의 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성을 인정할 수 없다.
다. 소결론
청구인 주식회사 □□의 심판청구 중 구 공직선거법 제82조의6 제3항에 대한 부분, 청구인 추○○의 심판청구 중 공직선거법 제261조 제3항 제4호 및 공직선거법 제261조 제6항 제3호에 대한 부분은 모두 부적법하다.
5. 본안 판단
가. 입법연혁
(1) 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되고, 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항은 “인터넷언론사는 당해 인터넷사이트의 게시판·대화방 등에 선거에 관한 의견을 게시할 수 있도록 하는 경우에는 의견게시를 하고자 하는 자가 기입하는 성명과 주민등록번호의 일치 여부를 확인한 후 일치하는 경우에 한하여 의견게시를 할 수 있도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다.”라고 규정하고, 제2항은 “정당·후보자 및 예비후보자는 자신의 명의로 개설·운영하는 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 선거에 관한 의견을 게시할 수 있도록 하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 기술적 조치를 할 수 있다.”라고 규정하여 공직선거법상 실명확인제를 도입하였다. 이는 같은 법 제82조의4 제1항에서 선거운동을 할 수 있는 자에 대하여 선거운동기간 중에 정보통신망을 이용하여 인터넷홈페이지 또는 그 게시판·대화방 등에 선거운동을 위한 내용의 정보를 게시하거나 전자우편을 전송하는 방법으로 선거운동을 할 수 있게 하고, 제59조 단서 제3호에서 후보자, 후보자가 되고자 하는 자가 자신이 개설한 인터넷홈페이지를 이용하여 선거운동을 하는 경우 선거운동기간의 제한을 받지 않게 함에 따른 조치였다.
이후 위 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제82조의6 제1항은 공직선거법이 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정될 때 “인터넷언론사는 선거운동기간 중 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 글을 게시할 수 있도록 하는 경우에는 행정자치부장관이 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다.”라고 개정되었다.
그 후 공직선거법이 2008. 2. 29. 법률 제8879호로 개정 시에는 위 제82조의6 제1항에 실명확인의 방법으로 “「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」 제2조 제4호에 따른 신용정보업자(이하 이 조에서 “신용정보업자”라 한다)가 제공하는 실명인증방법”이 추가되었고, 같은 항 단서에 “인터넷언론사가 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제44조의5에 따른 본인확인조치를 한 경우에는 그 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 한 것으로 본다.”라는 내용이 추가되었다.
위 공직선거법 제82조의6 제1항은 공직선거법이 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정될 당시 “지지·반대의 글”이 “지지·반대의 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보”로 그 표현이 바뀌었고, 공직선거법이 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정될 때 “행정안전부장관”이 “안전행정부장관”으로 바뀌는 등 일부 자구수정을 제외하고는 현행 공직선거법 제82조의6 제1항과 같이 유지되어 오고 있다(현행법은 다시 “행정안전부장관”이라고 표현하고 있다).
(2) 구 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제3항은 행정자치부장관으로 하여금 위 제82조의6 제1항, 제2항의 규정에 따라 제공한 실명인증자료를 실명인증을 받은 자 및 인터넷홈페이지별로 관리하여야 하며, 중앙선거관리위원회가 그 실명인증자료의 제출을 요구하는 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다는 규정을 신설하였다. 이 규정은 그 후 공직선거법이 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정될 때 “행정자치부장관”이 “행정안전부장관”으로 그 표현이 바뀌었고, 같은 법이 2008. 2. 29. 법률 제8879호로 개정되면서 수범자로서 행정안전부장관 외에 “신용정보업자”가 추가되었다. 이 조항은 이후에도 일부 자구수정이 있었고 현행법은 “행정안전부장관 및 개인신용평가회사”로 하여금 위와 같은 실명인증자료의 관리 및 중앙선거관리위원회에 대한 자료 제출의무를 규정한다.
(3) 그리고 구 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제4항은 인터넷언론사로 하여금 위 제82조의6 제1항의 규정에 따라 실명인증을 받은 자가 글을 게시한 경우 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 “실명인증”의 표시가 나타나도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다고 규정하였고, 이는 위 “글”이 “정보등”으로 바뀐 자구수정을 제외하고는 현행법에까지 그대로 그 규율내용이 유지되고 있다.
(4) 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정되고, 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제5항은 “인터넷언론사는 당해 인터넷사이트의 게시판·대화방 등에 의견게시자가 허무인 또는 타인의 명의를 이용한 것이 확인된 때에는 즉시 그 허무인 또는 타인 명의의 아이디(이용자식별부호를 말한다. 이하 이 항에서 같다)로는 의견게시를 할 수 없도록 하여야 하며, 그 아이디로 게시된 의견을 삭제하여야 한다.”라는 규정을 신설하였다.
이 규정은 이후 구 공직선거법 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정될 때 “인터넷언론사는 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 “실명인증”의 표시가 없는 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의 글이 게시된 경우에는 지체 없이 이를 삭제하여야 한다.”(제82조의6 제6항), “인터넷언론사는 정당·후보자 및 각급선거관리위원회가 제6항의 규정에 따른 글을 삭제하도록 요구한 경우에는 지체 없이 이에 따라야 한다.”(제82조의6 제7항)라고 개정되었다.
그 후 위 공직선거법 제82조의6 제6항, 제7항은 공직선거법이 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정될 당시 “지지·반대의 글”이 “지지·반대의 정보등”으로 그 표현이 바뀌었고, 이후에는 현행법까지 그대로 유지되고 있다.
(5) 한편 과태료 조항은 2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제261조 제1항에서 실명확인을 위한 기술적 조치를 하지 아니한 자에게 1천만 원 이하의 과태료에 처하도록 하는 규정이 신설되었고, 2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 구 공직선거법 제261조 제2항 제3호에서 실명인증의 표시가 없는 글을 삭제하지 아니한 자에게 300만 원 이하의 과태료를 부과하도록 하는 규정이 신설되어 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 구 공직선거법 제261조 제3항 제3호에서 실명인증의 표시가 없는 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보를 삭제하지 아니한 자에게 300만 원 이하의 과태료를 부과하도록 하는 규정으로 개정되었으며, 이후 위 두 조문의 위치와 표현이 일부 변경되었을 뿐 현재까지 규율 내용에는 변경이 없다(현행 공직선거법 제261조 제3항 제4호, 제261조 제6항 제3호).
나. 관련 선례
헌법재판소는 2010. 2. 25. 2008헌마324등 결정에서 구 공직선거법(2008. 2. 29. 법률 제8879호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 제6항, 제7항, 구 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8879호로 개정되기 전의 것) 제261조 제1항 등이 명확성원칙, 사전검열금지원칙에 위배되지 않고, 과잉금지원칙을 위반하여 익명표현의 자유, 언론의 자유 등을 침해하지 않는다고 판단하였다.
또한 헌법재판소는 2012. 8. 23. 2010헌마47등 결정에서 인터넷게시판을 설치·운영하는 정보통신서비스 제공자에게 본인확인조치의무를 부과하여 게시판 이용자로 하여금 본인확인절차를 거쳐야만 게시판을 이용할 수 있도록 한 인터넷 본인확인제에 관한 ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’(2008. 6. 13. 법률 제9119호로 개정된 것) 제44조의5 제1항 제2호, 같은 법 시행령(2009. 1. 28. 대통령령 제21278호로 개정된 것) 제29조, 제30조 제1항이 과잉금지원칙에 위배되어 인터넷게시판 이용자의 표현의 자유, 개인정보자기결정권 및 인터넷게시판을 운영하는 정보통신서비스 제공자의 언론의 자유를 침해한다고 판단하였다.
그 후 헌법재판소는 2015. 7. 30. 2012헌마734등 결정에서 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제82조의6 제1항, 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제82조의6 제6항, 제7항, 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제261조 제1항 제1호가 명확성원칙에 반하지 않고 익명표현의 자유 등 기본권을 침해하지 않는다고 판단하였다.
다. 쟁점
(1) 청구인들은 실명확인 조항의 “인터넷언론사” 부분 및 정당·후보자에 대한 “지지·반대” 부분의 의미·내용이 불명확하여 명확성원칙에 위배된다고 주장하므로 이에 관하여 판단한다.
(2) 청구인들과 제청법원은 모두 심판대상조항이 인터넷홈페이지의 게시판 등 이용자의 익명표현의 자유, 인터넷언론사의 언론의 자유를 침해한다고 주장하고, 청구인들은 이에 더하여 심판대상조항이 인터넷언론사 게시판 등 이용자의 개인정보자기결정권도 침해한다고 주장하므로 이에 관하여 판단한다.
라. 명확성원칙 위반 여부
(1) 표현의 자유에서 명확성원칙
법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본적으로 모든 기본권 제한 입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측 가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법 집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16; 헌재 2002. 1. 31. 2000헌가8; 헌재 2002. 6. 27. 99헌마480 참조).
표현의 자유를 규제하는 입법에 있어서 명확성의 원칙은 특별히 중요한 의미를 지닌다. 현대 민주사회에서 표현의 자유가 국민주권주의 이념의 실현에 불가결한 것인 점에 비추어 볼 때, 불명확한 규범에 의한 표현의 자유의 규제는 헌법상 보호받는 표현에 대한 위축 효과를 일으키고, 그로 인하여 다양한 의견이나 견해 등의 표출을 통해 상호 검증을 거치도록 한다는 표현의 자유의 본래 기능을 상실케 한다. 따라서 표현의 자유를 규제하는 법률은 규제되는 표현의 개념을 세밀하고 명확하게 규정할 것이 헌법적으로 요구된다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16; 헌재 2016. 2. 25. 2013헌바111 등 참조).
법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2005. 6. 30. 2002헌바83; 헌재 2010. 11. 25. 2009헌바27 등 참조).
(2) 판단
(가) 인터넷언론사
실명확인 조항은 “인터넷언론사”에 대하여 실명확인 조치의무를 부과한다. 공직선거법은 “인터넷언론사”를 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제4호에 따른 인터넷신문사업자 그 밖에 정치·경제·사회·문화·시사 등에 관한 보도·논평·여론 및 정보 등을 전파할 목적으로 취재·편집·집필한 기사를 인터넷을 통하여 보도·제공하거나 매개하는 인터넷홈페이지를 경영·관리하는 자와 이와 유사한 언론의 기능을 행하는 인터넷홈페이지를 경영·관리하는 자로 정의한다(제8조의5 제1항).
한편 공직선거법은 중앙선거관리위원회로 하여금 인터넷언론사의 인터넷홈페이지에 게재된 선거보도의 공정성을 유지하기 위하여 인터넷선거보도심의위원회를 설치·운영하도록 하고(제8조의5 제1항), 인터넷선거보도심의위원회로 하여금 인터넷 선거보도의 정치적 중립성·형평성·객관성 및 권리구제 기타 선거보도의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 이를 공표하도록 하며(제8조의5 제6항), 또한 인터넷선거보도심의위원회의 구성·운영, 위원 및 상임위원의 대우, 사무국의 조직·직무범위 기타 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정하도록 규정한다(제8조의5 제9항).
위 공직선거법 조항에 따른 ‘인터넷선거보도심의위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙’(2016. 1. 15. 중앙선거관리위원회규칙 제444호로 개정된 것) 제2조 제1항은, 공직선거법 제8조의5 제1항에 따른 “인터넷언론사”에 관하여, 제1호에서 독자적인 기사 생산과 지속적인 발행을 하는 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제4호의 인터넷신문사업자와 ‘인터넷 멀티미디어 방송사업법’ 제2조 제5호의 인터넷 멀티미디어 방송사업자가 운영하는 인터넷홈페이지를, 제2호에서 신문 및 방송사업자 등이 직접 운영하거나 별도 법인으로 운영하는 인터넷홈페이지로서 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제3호의 신문사업자가 운영하는 인터넷홈페이지(가목), 방송법 제2조 제3호의 방송사업자가 운영하는 인터넷홈페이지(나목), ‘잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제2호의 정기간행물사업자가 운영하는 인터넷홈페이지(다목), ‘뉴스통신 진흥에 관한 법률’ 제2조 제3호의 뉴스통신사업자가 운영하는 인터넷홈페이지(라목)를, 제3호에서 제1호 및 제2호의 인터넷언론사로부터 제공받은 기사를 인터넷을 통하여 계속적으로 제공하거나 매개하는 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제6호의 인터넷뉴스서비스사업자가 운영하는 인터넷홈페이지를, 제4호에서 그 밖에 위 각호와 유사한 언론의 기능을 행하는 인터넷홈페이지를 경영·관리하는 자가 운영하는 인터넷홈페이지로서 인터넷선거보도심의위원회가 정하는 인터넷홈페이지를 말한다고 규정하고 있다. 동시에 ‘인터넷선거보도심의위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙’ 제2조 제2항은 위 제1항에도 불구하고 정당 또는 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)가 설치·운영하는 인터넷홈페이지(제1호), 선거운동을 하는 기관·단체가 설치·운영하는 인터넷홈페이지(제2호), 그 밖에 인터넷선거보도심의위원회가 인터넷홈페이지에 게재된 보도내용 및 운영양태 등을 고려하여 인터넷언론사로 인정하지 아니하는 인터넷홈페이지(제3호)에 해당하는 때에는 이를 인터넷언론사의 인터넷홈페이지로 보지 않는다고 규정하고 있다.
또한 ‘인터넷선거보도심의위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙’ 제17조에 따른 ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’(2019. 12. 30. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제12호로 개정된 것) 제10조는 제1항에서 인터넷선거보도심의위원회로 하여금 산업·경제·사회·과학·종교·교육·문화·체육 등 전문분야에 관한 순수한 학술 및 정보의 제공·교환을 목적으로 운영하는 인터넷홈페이지 등에 해당하는 인터넷홈페이지는 심의대상으로 결정하지 않을 수 있도록 규정하면서, 같은 조 제2항에서 인터넷선거보도심의위원회는 매 반기 말일 기준으로 그 다음 반기 첫 달의 10일까지(제1호), 임기만료에 따른 선거(대통령의 궐위로 인한 선거 및 재선거를 포함한다)를 실시하는 때마다 후보자등록기간개시일이 속하는 달의 전달 말일을 기준으로 후보자등록기간개시일 전 10일까지(후보자등록기간개시일이 해당 달의 10일 이내에 해당하는 경우에는 후보자등록기간개시일 전일까지)(제2호) 각 심의대상 인터넷언론사를 결정하도록 하고, 같은 조 제6항에서 심의대상 인터넷언론사로 결정된 경우 이를 인터넷선거보도심의위원회의 홈페이지에 공개하도록 하고 있다.
이처럼 공직선거법 및 관련 법령이 구체적으로 “인터넷언론사”의 범위에 관하여 규정하고 있고, 독립된 헌법기관인 중앙선거관리위원회가 설치·운영하는 인터넷선거보도심의위원회가 심의대상인 인터넷언론사를 결정하여 실명확인 조항의 적용을 받게 되는 선거운동기간 전에 이를 인터넷선거보도심의위원회 홈페이지에 공개하는 점, 후술하는 과잉금지원칙 위반 여부 판단 항목에서 보는 바와 같이 심판대상조항의 입법목적이 정당·후보자에 대한 인신공격과 흑색선전 등으로 인한 사회경제적 손실과 부작용을 방지하고 선거의 공정성을 확보하기 위한 것이라는 점 등을 종합하여 보면, 특정 인터넷언론사가 자신이 실명확인 조항에 따른 실명확인 조치의무를 지는지 여부에 관하여 확신이 없는 상태에 빠지는 경우는 없다고 할 것이다. 나아가 실명확인 조항은 인터넷언론사의 “당해 인터넷홈페이지”의 게시판·대화방 등으로 적용범위를 한정하고 있으므로 “당해 인터넷홈페이지”에 해당하지 않는 공간, 예컨대 개인의 카페, 블로그 등은 실명확인 조항에 따른 실명확인 조치의 범위에 포함되지 않음이 명백하다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌마324등; 헌재 2015. 7. 30. 2012헌마734등 참조).
(나) 지지·반대
실명확인 조항은 인터넷언론사가 선거운동기간 중 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에서 정당·후보자에 대한 “지지·반대”의 정보등을 게시할 수 있도록 하는 경우에 적용된다. 여기서 사전적으로 “지지”는 ‘어떤 사람이나 단체 따위의 주의·정책·의견 따위에 찬동하여 이를 위하여 힘을 쓰거나 이를 원조하는 것’을 뜻하고, “반대”는 ‘어떤 행동이나 견해, 제안 따위에 따르지 아니하고 맞서 거스름’을 뜻한다. 그런데 공직선거법은 “선거운동”을 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위로 정의하고(제58조 제1항 본문), 헌법재판소는 ‘선거운동’을 후보자의 당선 내지 이를 위한 득표에 필요한 모든 행위 또는 특정 후보자의 낙선에 필요한 모든 행위 중 당선 또는 낙선을 위한 것이라는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적, 계획적 행위라고 판시하여 왔다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등; 헌재 2001. 8. 30. 2000헌마121등 참조).
한편, 공직선거법 제59조는 그 본문에서 선거운동은 선거기간개시일부터 선거일 전일까지에 한하여 할 수 있다고 규정하면서도, 같은 조 단서 제3호에서 인터넷홈페이지 또는 그 게시판·대화방 등에 글이나 동영상 등을 게시하는 방법으로 하는 경우에는 위와 같은 선거운동기간이 아니라 하더라도 선거운동을 할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 실명확인 조항은 위 공직선거법 제59조 단서 제3호와 달리 인터넷언론사가 선거운동기간 중에 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에서 후보자뿐만 아니라 정당에 대한 “지지·반대”의 정보등을 게시할 수 있도록 하는 경우에도 실명확인 조치를 취하도록 규정하고 있다.
이처럼 공직선거법은 실명확인 조항의 정당·후보자에 대한 “지지·반대”의 정보등 게시행위와 “선거운동”을 구별하여 규율하고 있다고 할 것인바, 이와 같은 사정에 앞서 본 “지지·반대”의 사전적 의미, “선거운동”의 정의규정과 그에 대한 헌법재판소의 해석, 아래 과잉금지원칙 위반 여부 판단 항목에서 보는 심판대상조항의 입법목적 또는 입법취지, 공직선거법상 관련 조항의 규율 내용까지 모두 종합하여 보면, 실명확인 조항의 규율대상인 정당·후보자에 대한 “지지·반대”의 정보등을 게시하는 행위는 공직선거법상 선거운동에 해당하는 행위를 포함하면서, 설령 그 행위가 선거운동과 같이 당선 또는 낙선을 도모하는 목적의사나 능동적, 계획적 행위에 이르지 않더라도 정당·후보자의 정책이나 의견 따위에 찬동하여 이를 원조하거나 이에 맞서서 거스르는 행위까지도 포함되는 것으로 충분히 해석할 수 있다고 할 것이고, 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람이면 자신의 글이 실명확인 조항의 규율 대상인 정당·후보자에 대한 “지지·반대”의 정보등을 게시하는 행위인지를 충분히 알 수 있다고 할 것이다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌마324등; 헌재 2015. 7. 30. 2012헌마734등 참조).
(다) 소결론
그러므로 실명확인 조항 중 “인터넷언론사” 및 “지지·반대” 부분은 명확성원칙에 반하지 않는다고 할 것이다.
마. 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 제한되는 기본권
(가) 헌법 제21조 제1항에서 보장하고 있는 표현의 자유는 사상 또는 의견을 자유롭게 표명할 자유(발표의 자유)와 그것을 전파할 자유(전달의 자유)를 의미하는 것으로서, 그러한 의사의 자유로운 표명과 전파의 자유에는 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 아니한 채 익명 또는 가명으로 자신의 사상이나 견해를 표명하고 전파할 익명표현의 자유도 포함된다. 표현의 자유에 있어 의사표현 또는 전파의 매개체는 어떠한 형태이건 가능하며 그 제한이 없는바, 인터넷게시판은 인터넷에서 의사를 형성·전파하는 매체로서의 역할을 담당하고 있으므로 의사의 표현·전파 형식의 하나로서 인정된다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌마324등; 헌재 2012. 8. 23. 2010헌마47등 참조).
(나) 실명확인 조항은 선거운동기간 중 인터넷언론사 인터넷홈페이지의 게시판 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 정보등을 게시하려는 경우 실명확인을 위하여 자신의 실명확인정보를 행정안전부장관이나 구 ‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률’ 에 따른 신용정보업자 또는 현행 ‘신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률’에 따른 ‘개인신용평가회사’(이하 통칭하여 ‘신용정보업자’라 한다)에게 밝히지 않을 수 없도록 하고, 이와 같은 실명인증을 받지 않은 채 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의 정보등을 게시한 경우 인터넷언론사에 의하여 그 정보등이 삭제되도록 함으로써 표현의 자유 중 게시판 등의 이용자가 자신의 신원을 누구에게도 밝히지 않은 채 익명으로 자신의 사상이나 견해를 표명하고 전파할 익명표현의 자유를 제한한다. 동시에 게시판 등 이용자의 표현의 자유에 대한 제한으로 말미암아 게시판 등 이용자의 자유로운 의사표현을 바탕으로 여론을 형성·전파하려는 인터넷언론사의 언론의 자유 역시 제한되는 결과가 발생한다.
실명확인 조항은 인터넷언론사에게 인터넷홈페이지 게시판 등을 운영함에 있어서 선거운동기간 중 이용자의 실명확인 조치의무, 실명인증표시 조치의무 및 실명인증표시가 없는 게시물에 대한 삭제의무를 부과하여 인터넷언론사의 직업의 자유도 제한하고, 과태료 조항은 인터넷언론사가 실명확인 조치의무나 실명인증표시가 없는 게시물에 대한 삭제의무를 이행하지 않는 경우 그에 대하여 과태료를 부과하는 것을 그 내용으로 하므로 인터넷언론사의 직업의 자유를 제한한다. 그러나 인터넷언론사의 기본권 가운데 이 사건과 가장 밀접한 관계에 있으며 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권은 실명확인 조항에 의하여 제한되는 언론의 자유라고 할 것이므로 직업의 자유 제한의 정당성 여부에 관하여는 따로 판단하지 않는다. 또한 인터넷언론사의 언론의 자유 제한은 게시판 등 이용자의 정치적 익명표현의 자유의 제한에 수반되는 결과라고 할 수 있으므로 이하에서는 게시판 등 이용자의 정치적 익명표현의 자유 침해 여부를 중심으로 하여 인터넷언론사의 언론의 자유 등 침해 여부를 함께 판단하기로 한다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마47등; 헌재 2015. 7. 30. 2012헌마734등 참조).
(다) 한편 인터넷언론사 인터넷홈페이지의 게시판 등 이용자가 심판대상조항에 따른 실명인증을 받은 경우, 실명인증자료 관리조항에 의하여 행정안전부장관 및 신용정보업자로서는 그 실명인증자료를 실명인증을 받은 자 및 인터넷홈페이지별로 관리하여야 하고, 중앙선거관리위원회가 그 실명인증자료의 제출을 요구하는 경우 지체 없이 이에 따라야 한다. 실명인증자료에 속하는 정보는 게시판 등 이용자의 성명과 주민등록번호를 포함하는 것으로서 개인의 동일성을 식별할 수 있는 정보에 해당하므로 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보에 해당한다. 이러한 실명인증자료가 실명인증자료 관리조항에 따라 수집·관리된다는 점에서 실명인증자료 관리조항은 게시판 등 이용자의 개인정보자기결정권도 아울러 제한한다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마47등; 헌재 2015. 7. 30. 2012헌마734등 참조).
(라) 그러므로 이하에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 게시판 등 이용자의 익명표현의 자유와 인터넷언론사의 언론의 자유, 그리고 게시판 등 이용자의 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부에 관하여 판단한다.
(2) 판단
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
심판대상조항은 선거운동기간 중 인터넷언론사 홈페이지의 게시판 등에서 후보자에 대한 인신공격과 흑색선전이 난무하는 경우가 많고, 부당한 선거운동이나 소수에 의한 여론 왜곡으로 선거의 평온과 공정이 위협받을 가능성이 있기 때문에 그로 인한 사회경제적 손실과 부작용을 방지하고 선거의 공정성을 확보하기 위한 것이다. 특히 선거범죄의 혐의가 인정되거나 정보통신망을 이용한 행위로서 공직선거법에 위반되는 행위를 한 혐의가 인정되는 등의 경우에는 실명인증자료를 통하여 그와 같은 행위를 한 사람을 특정할 수 있게 된다. 이처럼 심판대상조항은 궁극적으로 선거의 공정성을 확보하기 위한 것이므로 목적의 정당성을 인정할 수 있다.
심판대상조항이 인터넷언론사 홈페이지의 게시판 등 이용자에게 실명확인을 거치도록 하고, 행정안전부장관 및 신용정보업자로 하여금 그 실명인증자료를 보관·관리하도록 함으로써 후보자에 대한 인신공격이나 각종 흑색선전이 줄어들 수 있다. 한편 실명확인 조치를 하지 않거나 실명인증 표시가 없는 정보등을 삭제하지 않은 인터넷언론사로 하여금 과태료를 부과받을 수 있도록 함으로써 실명확인 조치를 어느 정도 강제할 수도 있다. 이러한 수단을 통하여 앞서 본 선거의 공정성을 확보하는 데 기여할 수 있으므로 심판대상조항은 수단의 적합성도 인정된다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌마324등; 헌재 2015. 7. 30. 2012헌마734등 참조).
(나) 침해의 최소성
1) 심판대상조항은 인터넷언론사로 하여금 선거운동기간 중 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방 등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 정보등을 게시할 수 있도록 하는 경우 실명확인 조치의무 등을 부담하도록 한다. 심판대상조항의 입법목적은 앞서 본 바와 같이 정당이나 후보자에 대한 인신공격과 흑색선전으로 인한 사회경제적 손실과 부작용을 방지하고 선거의 공정성을 확보하기 위한 것이므로, 익명표현이 허용될 경우 발생할 수 있는 부정적 효과를 막기 위하여 그 필요성을 인정할 수는 있다.
그러나 심판대상조항의 문제는 익명표현으로 인한 부정적 효과뿐만 아니라 긍정적 효과까지도 사전적·포괄적으로 차단하게 된다는 데에 있다. 심판대상조항과 같이 인터넷홈페이지의 게시판 등에서 이루어지는 정치적 익명표현을 규제할 경우 정치적 보복의 우려 때문에 일반 국민은 자기 검열 아래 비판적 표현을 자제하게 되고, 설령 그러한 우려를 극복하고 익명으로 비판적 표현을 한 경우에도 심판대상조항에 따른 실명확인을 거치지 않았다는 이유만으로 그 표현이 삭제될 수 있기 때문이다. 이는 인터넷이 형성한 ‘사상의 자유시장’에서의 다양한 의견 교환을 억제하는 것이고, 이로써 국민의 의사표현 자체가 위축될 수 있으며, 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성이 방해될 수 있다.
익명표현은 표현의 자유를 행사하는 하나의 방법으로서 그 자체로 규제되어야 하는 것은 아니고, 부정적 효과가 발생하는 것이 예상되는 경우에 한하여 규제될 필요가 있다. 그런데 선거운동기간 중 정치적 익명표현의 부정적 효과는 익명성 외에도 해당 익명표현의 내용과 함께 정치적 표현행위를 규제하는 관련 제도, 정치적ㆍ사회적 상황의 여러 조건들이 아울러 작용하여 발생한다. 이에 따라 사전에 특정 익명표현으로 인해 부정적 효과가 발생할 것인지를 구분할 수 있는 명확한 기준을 세우는 것은 거의 불가능하고, 사회적 합의를 통해 그 기준을 도출해내는 것도 쉽지 않다.
반면 실명인증자료 관리조항은 모든 익명표현에 대해 행정안전부장관 및 신용정보업자로 하여금 실명인증자료를 수집·관리하고, 중앙선거관리위원회의 요구에 따라 지체 없이 이를 제출하도록 정하고 있다. 이는 익명표현의 부정적 효과가 익명성 때문에 발생하는 것만은 아니라는 점을 간과하고, 모든 익명표현을 규제할 경우 책임 있는 의견이 개진되거나 위법한 표현행위가 감소할 것이라는 추상적 가능성에 의존하여 모든 익명표현을 사전적ㆍ포괄적으로 규율하려는 것이다. 선거관리위원회가 애초 선거의 공정한 관리를 위하여 설치되는 기관이라는 점(헌법 제114조 제1항, 선거관리위원회법 제1조 참조)을 고려하면, 심판대상조항은 표현의 자유보다 행정편의와 단속편의를 우선하고 있다.
따라서 심판대상조항은 익명표현의 자유와 개인정보자기결정권 등을 지나치게 제한한다.
2) 심판대상조항에 의한 기본권 제한의 심각성은 특히 심판대상조항이 적용되는 시기가 “선거운동기간 중”이라는 데 있다. 공직선거법은 선거의 공정을 위하여 선거운동기간을 정하고 그 기간 외에는 선거운동을 원칙적으로 금지함으로써 일반 국민의 선거운동의 자유를 폭넓게 제한하고 있다. 그렇다면 적어도 선거운동기간 중에는 국민의 정치적 의사표현의 자유를 최대한 보장할 필요가 있는데도 심판대상조항은 정치적 의사표현을 자유롭게 할 수 있는 핵심적 기간이라 볼 수 있는 선거운동기간 중에 익명표현의 자유를 제한하고 있어 사실상 선거와 관련한 익명의 의사표현을 불가능하게 하고 있다. 이와 관련하여 짧은 선거운동기간 중 허위사실이나 흑색선전이 유포될 경우 이를 치유하기가 사실상 불가능하여 선거결과를 왜곡할 우려가 있으므로 선거운동기간 중에는 익명표현의 자유를 제한할 수 있다는 지적이 있으나, 이러한 선거범죄로 인하여 선거결과를 그르칠 위험성은 현행 선거법이 선거운동기간을 지나치게 짧게 규정함에 따른 문제이지, 익명표현의 자유를 허용함에 따라 발생하는 구체적 위험으로 볼 수는 없다.
3) 심판대상조항의 적용대상인 “인터넷언론사”는 앞서 명확성원칙 위반 여부 판단 항목에서 본 것처럼 명확성원칙에 반하지는 않는다고 하더라도 그 의미가 광범위하다. 심판대상조항에 의한 익명표현의 자유와 개인정보자기결정권 등 제한이 위와 같이 광범위한 인터넷언론사의 개념과 결합할 경우 이로 인해 발생할 수 있는 기본권 제한의 정도는 결코 작다고 볼 수는 없을 것이다(헌재 2019. 11. 28. 2016헌마90 참조).
4) 실명확인제가 표방하고 있는 선거의 공정성이라는 목적은 인터넷 이용자의 표현의 자유나 개인정보자기결정권을 제약하지 않는 다른 수단에 의해서도 충분히 달성할 수 있다.
각급선거관리위원회 또는 후보자는 공직선거법에 위반되는 정보가 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판‧대화방 등에 게시되거나, 정보통신망을 통하여 전송되는 사실을 발견한 때에는 당해 정보가 게시된 인터넷 홈페이지를 관리‧운영하는 자에게 해당 정보의 삭제를 요청하거나, 전송되는 정보를 취급하는 인터넷 홈페이지의 관리‧운영자 또는 정보통신서비스제공자에게 그 취급의 거부‧정지‧제한을 요청할 수 있고, 인터넷 홈페이지를 관리‧운영하는 자 등이 후보자의 요청에 따르지 아니하는 때에는 해당 후보자는 관할 선거구선거관리위원회에 서면으로 그 사실을 통보할 수 있으며, 관할 선거구선거관리위원회는 후보자가 삭제요청 또는 취급의 거부‧정지‧제한을 요청한 정보가 이 법의 규정에 위반된다고 인정되는 때에는 해당 인터넷 홈페이지 관리‧운영자 또는 정보통신서비스 제공자에게 삭제요청 또는 취급의 거부‧정지‧제한을 요청할 수 있다(공직선거법 제82조의4 제3항). 이에 따라 선거관리위원회로부터 요청을 받은 인터넷 홈페이지 관리‧운영자 등은 지체 없이 이에 따라야 하고, 선거관리위원회로부터 2회 이상 요청을 받고 이행하지 않은 경우에는 형사처벌될 수